Le Foreste, lo Stato e le Regioni
Caratteristica propria dei boschi e delle foreste è quella di esprimere una multifunzionalità ambientale, oltre ad una funzione economico produttiva. Si può dunque affermare che sullo stesso bene della vita, boschi e foreste, insistono due beni giuridici: un bene giuridico ambientale in riferimento alla multifunzionalità ambientale del bosco, ed un bene giuridico patrimoniale, in riferimento alla funzione economico produttiva del bosco stesso.
Leggete questa importante sentenza della Corte Costituzionale
SENTENZA N. 105
ANNO 2008
Commento alla decisione di Filippo Benelli
Separazione vs collaborazione: due nuove pronunce della Corte Costituzionale in tema di tutela dell’ambiente e di materie trasversali
(per gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1082, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2007), promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 23
febbraio 2007, depositato in cancelleria il 1° marzo 2007 ed iscritto al n. 10 del registro
ricorsi 2007.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 marzo 2008 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi l’avvocato Mario Bertolissi per la Regione Veneto, e gli avvocati dello Stato Giuseppe Fiengo, Massimo Salvatorelli e Michele Dipace per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.Con ricorso notificato il 23 febbraio 2007, depositato il successivo 1° marzo ed
iscritto al n. 10 del registro ricorsi del 2007, la Regione Veneto ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di numerosi commi dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2007), e, tra questi, del comma 1082, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120,
secondo comma, della Costituzione e all’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
1.1.L’impugnato comma 1082 prevede che: «Al fine di armonizzare l’attuazione
delle disposizioni sovranazionali in materia forestale, in aderenza al Piano d’azione per le
foreste dell’Unione europea e nel rispetto delle competenze istituzionali, il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali e il Ministero dell’ambiente e della tutela del
territorio e del mare, sulla base degli strumenti di pianificazione regionale esistenti e delle
linee guida definite ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 18 maggio
2001, n. 227, propongono alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai fini di un accordo ai sensi dell’articolo 4
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, un programma quadro per il settore forestale
finalizzato a favorire la gestione forestale sostenibile e a valorizzare la multifunzionalità
degli ecosistemi forestali. Le azioni previste dal programma quadro possono accedere alle
risorse di cui all’articolo 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nei limiti definiti dal
CIPE nella deliberazione di cui allo stesso articolo 61, comma 3, della citata legge n. 289
del 2002».
2.La ricorrente Regione Veneto sostiene, anzitutto, che tale disposizione sia da
ricondurre alla materia «delle foreste», non espressamente prevista nell’articolo 117,
commi secondo e terzo, della Costituzione e, pertanto, da ascriversi alla propria
competenza “residuale-esclusiva”, di cui all’art. 117, quarto comma, della Costituzione.
La ricorrente rileva, peraltro, la possibile intersezione tra la propria competenza in
materia di «foreste» e quella statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema
(art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione), là dove, come nel caso di specie, la
previsione impugnata finalizza il programma quadro per il settore forestale alla «gestione
forestale sostenibile» e alla valorizzazione «della multifunzionalità degli ecosistemi
forestali».
La ricorrente richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale, per la quale in
ipotesi di interferenze tra materie di competenza esclusiva statale e regionale il principio
regolatore è quello della leale collaborazione (sentenze numeri 370 del 2003 e 50 del 2005 e, in riferimento alla materia ambientale, sentenze numeri 407 e 536 del 2002 e n222 del 2003).
La Regione Veneto ritiene, pertanto, che la disposizione impugnata sia illegittima, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione,
nella parte in cui non ha previsto alcuna forma di collaborazione con le Regioni per la
definizione del programma quadro in materia forestale.
2.1.
La Regione Veneto censura, altresì, la medesima disposizione, nella parte in
cui, rendendo possibile per le azioni previste dal suddetto programma quadro l’accesso al
fondo di cui all’art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003),
avrebbe «in sostanza previsto un finanziamento a destinazione vincolata in materia di
competenza regionale».
La ricorrente richiama, in proposito, la giurisprudenza della Corte costituzionale, la
quale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di fondi statali in materie di competenza
legislativa concorrente o esclusiva delle Regioni, sia che questi fondi prevedano la diretta
attribuzione di risorse a Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni (sentenze numeri 370 del 2003 e 16 e 49 del 2004), sia che prevedano la diretta attribuzione di risorse a
soggetti privati, persone fisiche o giuridiche (sentenze numeri 423 del 2004, 77 e 107 del 2005 e 118 del 2006)
Ed esclude, pure, la riconducibilità della prevista forma di
finanziamento all’ipotesi di fondi speciali prevista dall’art. 119, quinto comma, della
Costituzione, sostenendo che non sussisterebbero comunque tutti i requisiti richiesti dalla
giurisprudenza costituzionale al riguardo
Sentenza n. 16 del 2004
La disposizione impugnata sarebbe, sotto questo profilo, lesiva degli artt. 117 e 119
della Costituzione.
2.2.
Il comma 1082 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 violerebbe, infine, gli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione ed il principio di leale collaborazione, anche là dove
dispone che i limiti di accesso alle ricorse finanziarie siano definiti dal solo Comitato
interministeriale per la programmazione economica, con propria delibera, senza la
previsione di un coinvolgimento delle Regioni in merito.
3.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, si è costituito, sostenendo l’infondatezza del ricorso.
3.1.
La difesa erariale contesta, anzitutto, come artificioso l’inquadramento della
disposizione impugnata nella materia delle «foreste» prospettato dalla ricorrente,
sostenendo che non sia «francamente contestabile» che la disposizione impugnata
«pertenga alla materia dell’ambiente», di esclusiva competenza statale (art. 117, secondo
comma, lettera s, della Costituzione).
L’Avvocatura generale rileva, poi, che la previsione del comma 1082 si inserisce
nella attuazione degli impegni derivanti dal così detto Protocollo di Kyoto dell’11 dicembre
1997, reso esecutivo con la legge 1° giugno 2002, n. 120, e dalla «Quarta Conferenza
Ministeriale sulla Protezione delle Foreste in Europa (Vienna 28-30 aprile 2003)» ed
avrebbe, pertanto, «preciso rapporto con la competenza esclusiva menzionata» dalla
lettera a del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione. E sostiene, infine, che la
disposizione impugnata realizzerebbe «pienamente» la leale collaborazione «tra Stato ed
Enti territoriali», in quanto prevede che il programma debba formare oggetto di accordo in
sede di Conferenza Stato-Regioni.
3.2.
La difesa erariale sostiene, inoltre, che «vertendosi in materia (almeno)
prevalentemente statale (sottratta ai vincoli posti dall’art. 119 Cost.), è pienamente
coerente che il finanziamento del programma sia deliberato dal CIPE, a cui peraltro
partecipa, con diritto di voto, il Presidente della Conferenza dei Presidenti delle regioni e
province autonome».
L’Avvocatura generale afferma, infine, che trattandosi di interventi speciali a favore
di aree agevolmente determinabili, troverebbe comunque applicazione la previsione
derogatoria di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione, che consente allo
Stato di destinare risorse aggiuntive «al di là dal normale esercizio di funzioni (in ipotesi)
di pertinenza degli enti locali».
4.
In prossimità dell’udienza pubblica dell’11 marzo 2008, la Regione Veneto ha
depositato una memoria, nella quale ribadisce gli argomenti già sviluppati nel ricorso e
replica a quelli svolti dall’Avvocatura generale dello Stato.
4.1.
La difesa regionale insiste, in particolare, sulla riconducibilità dell’intervento
normativo censurato, nell’àmbito non solo della competenza statale in materia di tutela
dell’ambiente, ma anche della propria competenza in materia di foreste, nonché sulla
necessità che ogni intervento statale in materia ambientale, «ove anche giustificato dalla
necessità di rispondere ad esigenze unitarie», sia «improntato al più rigoroso rispetto del
principio di leale collaborazione tra i livelli di governance competenti in materia».
4.2.
La Regione Veneto contesta, poi, la tesi dell’Avvocatura dello Stato, per la
quale la disposizione censurata, inserendosi nell’attuazione degli impegni derivanti dal così
detto Protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997, reso esecutivo con la legge 1° giugno
2002, n. 120, e dalla «Quarta Conferenza Ministeriale sulla Protezione delle Foreste in
Europa (Vienna 28-30 aprile 2003)», dovrebbe essere ricondotta pure alla competenza
esclusiva statale in materia di politica estera e rapporti internazionali dello Stato e di
rapporti dello Stato con l’Unione europea (articolo 117, secondo comma, lettera , della Costituzione).
La difesa regionale sostiene la «palese erroneità» di questa tesi, rilevando che la
disposizione impugnata «non regola affatto i rapporti dello Stato con l’Unione o la
comunità internazionale» e sottolineando che l’adesione alla prospettiva interpretativa della
difesa statale svuoterebbe del tutto la competenza legislativa regionale.
4.3.
La Regione Veneto contesta, infine, che i finanziamenti previsti
dall’impugnato comma 1082 possano qualificarsi quali fondi speciali, di cui all’articolo
119, quinto comma, della Costituzione, sia perché non si tratterebbe di finanziamenti diretti
a soddisfare le finalità previste da questa disposizione costituzionale, sia perché essi non
sarebbero aggiuntivi a favore di Regioni individuate.
Considerato in diritto
1.
La Regione Veneto promuove questioni di legittimità costituzionale di
numerosi commi dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), e, tra
questi, del comma 1082.
Il presente giudizio attiene unicamente all’impugnazione di quest’ultimo comma,
essendo le altre questioni oggetto di separate pronunce.
1.1.
L’impugnato comma 1082 prevede che: «Al fine di armonizzare l’attuazione
delle disposizioni sovranazionali in materia forestale, in aderenza al Piano d’azione per le
foreste dell’Unione europea e nel rispetto delle competenze istituzionali, il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali e il Ministero dell’ambiente e della tutela del
territorio e del mare, sulla base degli strumenti di pianificazione regionale esistenti e delle
linee guida definite ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 18 maggio
2001, n. 227, propongono alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai fini di un accordo ai sensi dell’articolo 4
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, un programma quadro per il settore forestale
finalizzato a favorire la gestione forestale sostenibile e a valorizzare la multifunzionalità
degli ecosistemi forestali. Le azioni previste dal programma quadro possono accedere alle
risorse di cui all’articolo 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nei limiti definiti dal
CIPE nella deliberazione di cui allo stesso articolo 61, comma 3, della citata legge n. 289
del 2002.»
2.
La Regione Veneto ritiene che tale disposizione interverrebbe in un àmbito
materiale nel quale si intersecherebbero la propria competenza residuale in materia di
«foreste» e quella statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. E sostiene
che, in tale ipotesi, non potendosi considerare, secondo la giurisprudenza costituzionale, la
«tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» una «materia in senso tecnico», sarebbe necessario
prevedere forme di leale collaborazione tra Stato e Regione.
2.1.
In questa prospettiva, la Regione Veneto censura il comma 1082 in riferimento agli
artt. 117 e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, nella parte in cui non ha
previsto alcuna forma di collaborazione con le Regioni per la definizione, da parte dello Stato, del
programma quadro in materia forestale.
2.2.
La Regione Veneto censura, poi, la predetta disposizione, in riferimento agli artt. 117
e 119 della Costituzione, nella parte in cui, rendendo possibile, per le attività previste dal programma
quadro, l’accesso all’apposito fondo costituito dallo Stato, ai sensi dell’art. 61 della legge 27
dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2003), avrebbe in sostanza previsto un «finanziamento a destinazione vincolata»,
anche questo in contrasto con la ben nota giurisprudenza costituzionale al riguardo.
2.3.
La Regione Veneto censura, infine, il comma 1082 in riferimento agli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione ed il principio di leale collaborazione, là dove esso dispone che i limiti di
accesso alle risorse finanziarie siano definite dal solo Comitato interministeriale per la
programmazione economica, con propria delibera, senza prevedere un coinvolgimento delle Regioni.
3.
La questione non è fondata.
4.
Caratteristica propria dei boschi e delle foreste è quella di esprimere una
multifunzionalità ambientale, oltre ad una funzione economico produttiva. Si può dunque affermare
che sullo stesso bene della vita, boschi e foreste, insistono due beni giuridici: un bene giuridico
ambientale in riferimento alla multifunzionalità ambientale del bosco, ed un bene giuridico
patrimoniale, in riferimento alla funzione economico produttiva del bosco stesso (sulla esistenza di
più beni giuridici tutelati sull’unitario bene ambientale, vedi sentenza n. 378 del 2007).
Sotto l’aspetto ambientale, i boschi e le foreste costituiscono un bene giuridico di valore
«primario» (sentenza n. 151 del 1986), ed «assoluto» (sentenza n. 641 del 1987)
nel senso che la tutela ad essi apprestata dallo Stato, nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province
autonome dettano nelle materie di loro competenza (sentenza n. 378 del 2007).
Ciò peraltro non toglie, come è stato ribadito anche nell’ultima sentenza citata, che le Regioni, nell’esercizio delle
specifiche competenze, loro garantite dalla Costituzione, possano stabilire anche forme di tutela
ambientale più elevate.
Ne consegue che la competenza regionale in materia di boschi e foreste, la quale si riferisce
certamente, come peraltro sembra riconoscere la stessa Regione Veneto, alla sola funzione
economico-produttiva, incontra i limiti invalicabili posti dallo Stato a tutela dell’ambiente, e che,
pertanto, tale funzione può essere esercitata soltanto nel rispetto della «sostenibilità degli ecosistemi
forestali».
I distinti concetti di multifunzionalità ambientale del bosco e di funzione economico
produttiva sottoposta ai limiti della ecosostenibilità forestale sono del resto ribaditi a livello
internazionale, comunitario e nazionale.
Sul piano internazionale, sono da ricordare: la Convenzione di Rio de Janeiro sulla
biodiversità, adottata il 5 giugno 1992, ratificata e resa esecutiva con la legge 14 febbraio 1994, n.
124; la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottata a New York il 9
maggio 1992, ratificata e resa esecutiva con la legge 15 gennaio 1994, n. 65 e il Protocollo di Kyoto
dell’11 dicembre 1997, sui mutamenti climatici, ratificata e resa esecutiva con la legge 1° giugno
2002, n. 120, nonché la «Dichiarazione autorevole di principi giuridicamente non vincolante per un
consenso globale sulla gestione, la conservazione e lo sviluppo sostenibile di ogni tipo di foresta»,
adottata nell’ambito della Conferenza di Rio.
Sul piano comunitario, è da far riferimento alla puntuale normativa di cui alla Direttiva
92/43/CEE ed alla Direttiva 79/409/CEE, in materia di habitat naturali e di costituzione di una «rete ecologica europea coerente», denominata “Natura 2000”; nonché al Piano d’azione per le foreste
dell’Unione Europea per il quinquennio 2007-2011.
Sul piano interno, è da sottolineare il decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227
(Orientamento e modernizzazione del settore forestale, a norma dell’articolo 7 della legge 5 marzo
2001, n. 57), che pone come strumento fondamentale per la conservazione e l’incremento dei boschi
e delle foreste la «selvicoltura» (art. 1), attribuendo al Ministero delle politiche agricole e
forestali ed al Ministero dell’ambiente il compito di emanare al riguardo apposite «linee guida» ed
alle Regioni quello di definire le «linee di tutela, conservazione, valorizzazione e sviluppo del settore
forestale nel territorio di loro competenza attraverso la redazione e la revisione dei propri piani
forestali».
Attraverso questo coordinamento lo Stato ha inteso assicurare, per un verso, la conservazione
e l’incremento del bosco considerato come bene ambientale e, per altro verso, la conservazione e
l’incremento del bosco stesso, considerato come bene economico produttivo, nei limiti, tuttavia,
della sostenibilità degli ecosistemi forestali.
In questo quadro si inserisce il comma 1082, del quale la Regione Veneto lamenta la
previsione di un «programma quadro per il settore forestale finalizzato a favorire la gestione
forestale sostenibile e a valorizzare la multifunzionalità degli ecosistemi forestali», senza essere stata
coinvolta nella redazione del programma stesso.
Sennonché, a parte la considerazione che il perseguimento delle finalità ambientali è imposto
da obblighi internazionali e comunitari, oltre che dalle norme statali emesse nell’esercizio della
competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e degli ecosistemi, sta di fatto che il
programma quadro di cui si discute non è imposto alle Regioni, ma costituisce una semplice proposta
di accordo presentata dal Ministero per le politiche agricole e forestali e dal Ministero dell’ambiente
alla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province di Trento e Bolzano, ai sensi
dell’art. 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni, e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
Regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), secondo il
quale il Governo, le Regioni e le Province autonome, in attuazione del principio di leale
collaborazione, «possono concludere in sede di Conferenza Stato-Regioni, accordi, al fine di
coordinare l’esercizio delle rispettive competenze e svolgere attività di interesse comune».
Si tratta, dunque, di una mera «proposta», per sua natura inidonea a violare competenze
regionali, e tanto meno il principio di leale collaborazione, in quanto essa può essere accettata in
tutto o in parte, o non essere accettata dalle Regioni e dalle Province autonome, come del resto
espressamente prevede il secondo comma del citato art. 4 del d.lgs. n. 281 del 1997, il quale
inequivocabilmente stabilisce che «Gli accordi si perfezionano con l’espressione dell’assenso del
Governo e dei Presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano».
La censura della Regione Veneto appare pertanto non fondata, poiché risulta chiaro che non
sono violate le sue competenze in materia di funzione economico produttiva dei boschi e delle
foreste e che risulta rispettato il principio di leale collaborazione.
5.
Alla luce di quanto appena osservato, risulta non fondata l’ulteriore censura regionale,
secondo la quale il comma in questione avrebbe previsto un fondo vincolato, violando i principi
costituzionali. E’ evidente, infatti, che l’accordo di cui si discute riguarda anche l’accesso a detto
fondo e che, di conseguenza, la sua utilizzazione dipende dall’accordo stesso, e quindi anche dalla
volontà delle Regioni. Non è ipotizzabile, dunque, una violazione delle competenze regionali e tanto
meno una violazione del principio di leale collaborazione.
6.
Non fondata risulta, infine, anche l’ultima censura della Regione Veneto, secondo la
quale le competenze regionali verrebbero lese dal fatto che i limiti di utilizzabilità di detto fondo
sono stabiliti con delibera del CIPE. Infatti anche detti limiti sono stabiliti con un pieno
coinvolgimento delle Regioni, le quali, per un verso, accettando l’accordo di cui sopra si è parlato,
accettano anche che i limiti di utilizzabilità del fondo in questione siano stabiliti con delibera del
CIPE. Per altro verso il comma 7 del citato art. 61 della legge n. 289 del 2002, sancisce che
«Partecipano in via ordinaria alle riunioni del CIPE, con diritto di voto, il Ministro per gli affari
regionali in qualità di presidente della Conferenza per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, ed il presidente della Conferenza dei presidenti delle Regioni e
delle province autonome di Trento e Bolzano, o un suo delegato, in rappresentanza della Conferenza
stessa».
PER QUESTI MOTIVILA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità
costituzionale della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosse dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzione dell’art. 1, comma 1082,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) sollevata, in riferimento agli articoli 117,
118 e 119 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione, dalla Regione
Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
14 aprile 2008.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2008.
